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要定期给法规进行体检、清理
发布时间: 2021-03-19      来源:省人大常委会法制工作委员会      【字体:大 中 小】          分享

一部法规颁布实施后,出现了“打架”“超龄”现象,上位法修改后,出现抵触、不一致的情形,或者跟不上国家政策、改革的新变化、新要求,出现“不适应”现象,此时就需要进行必要的清理。

一部法律经过立、改、废,在逻辑上才是一个完整的程序体系。法规清理的目的是通过评估、修改、废止法规来完善立法,功能是维护法制的统一,表现是在上位法新制定、修改的情况下,对下位法的一致性进行对照、梳理,其中包括对不符合国家政策、要求的下位法进行修改或者废止,对于不协调、相冲突等问题进行全面解决,使地方性法规在实际运用中确保其有效性、严肃性。

法规清理不仅可以提高立法质量,而且对于完善立法的科学性,维护法制的统一性,检验法规有效性有重要意义。法规清理作为立法的重要组成部分,是立法评估的主要手段,更是立法机关进行自我反思与监督的方式。法规清理,相比于立法前的立法规划编制和计划制定等,是立法后的评估与完善,但又不止于立法后,它也指向新的立法活动,为新的立法提供导向。这项工作应当引起必要重视。

习近平总书记在十九届中央政治局第二十次集体学习时的讲话强调:“有关国家机关要适应改革开放和社会主义现代化建设要求,加强同民法典相关联、相配套的法律法规制度建设,不断总结实践经验,修改完善相关法律法规和司法解释。对同民法典规定和原则不一致的国家有关规定,要抓紧清理,该修改的修改,该废止的废止。”实践中,有如下情形发生,应进行法规清理。

一是与上位法冲突。上位法作出了调整,然而某些地方性法规因其修改不及时而导致相对滞后,出现与上位法冲突的现象,如果继续实施该法规显然是违法的,因此需要启动法规清理程序。

二是国家政策作出重大调整。国家基于深化改革考量,会适时对相关政策作出重大调整,出台新的改革措施,而此时地方性法规必须根据现实的需要以及政策的执行对相关地方性法规进行评估、清理,以保证立法与改革相配套,使改革与立法精准衔接,实现重大改革于法有据,也通过改革来推动立法。

必威体育app手机版 三是无法适应社会需求。过去制定的法规无法适应当前经济社会发展的需要,严重脱离实际,或者法规刚刚实施,就发现核心条款与实际情况不符,难以执行,存在适用性差、效果欠佳等问题。

四是与同位法不协调。效力位阶相同的法规之间不协调:一种是与其他地区制定的法规相比存在明显的不协调,另一种是与同一立法主体所制定的其他法规相冲突,自相矛盾。

必威体育app手机版 在当前法规清理的实践中存在一些问题:

必威体育app手机版 一是思想重视不够。一些人认为地方立法清理不属于立法活动,对其重视程序远不如法规的制定、修改、废止等活动。从根源上看,立法法对地方立法清理的规定本身就具有一定的模糊性,地方性法规与上位法“相抵触”一般有哪些具体情形?应当由谁清理?如何清理?法规清理要达到什么效果和目的?这些问题都没有明确规定。有些地方立法条例对法规清理虽然作了规定,但过于简单,清理工作还是没有具体依据,缺乏可操作性。实践中,大多数清理主体并不认为地方立法清理是一种立法活动,往往被当做是一种普通的技术性工作。

二是清理标准不一,缺乏制度化。对清理范围、清理职责、清理标准、清理步骤没有具体详细的规定,导致实际操作中界定不清、把握不准。清理更多是在国家的要求和推动下进行,按照上级统一部署进行突击、运动式地清理,有的单纯源自上级的一纸文件,开展有关清理工作,仅仅是为了完成国家布置的清理任务。

近年来,国家在全国范围内先后部署开展了涉及“放管服”改革、生态文明建设、产权保护、军民融合、医疗卫生、动物防疫等等各方面的法规专项清理工作,无不存在“运动式清理”的特点。这种常态化的非制度清理,容易导致地方立法机关对法规清理产生错误认识,认为法规清理应当是上级布置的工作任务,从而缺乏清理的主动性。

三是清理不够及时。部分地方性法规老旧,与现实严重脱节,却仍长期存在于法规体系当中,不仅减损了法规的针对性,也影响了法规的权威性。有的法规,其上位法早已发生变化,但其作为下位法却迟迟没有进行相应调整,有关部门在工作中也并不按其规定执行,使其成了有形无质、有名无实的“稻草人”。

必威体育app手机版 四是敷衍应付了事。开展法规清理思路不清、目的不明、方法不当,既不对法规进行全面梳理、科学评估,也不对清理工作作合理分工、科学统筹,工作杂乱、毫无头绪,单纯为了完成工作、应付上级进行所谓“清理”,随便拿出一两件法规作为成果敷衍了事。

五是缺乏定期循环清理机制。对法规,特别是重点领域、重点部门的法规没有形成定期清理、评估、修改的循环体系,法规清理工作缺乏常态化、规范化。

六是缺乏公众参与。法规清理多以人大或政府为主导,奉行“谁制定、谁清理,谁实施、谁清理”的原则,很少听取公众意见,其他社会力量的参与度不够。

对于科学开展法规清理工作的几点建议:

必威体育app手机版 一要明确清理主体。根据地方性法规的不同性质确定清理主体,明确工作责任。确保工作有人做,任务有人担,责任有人负。从源头上保证法规清理工作的实际效果。

必威体育app手机版 二要明确清理标准。一是合法性标准,按照法制统一原则,对地方性法规与上位法是否抵触进行审查;二是合理性标准,规定内容是否符合实际情况,是否科学合理,有关规定与中央的重大决策和部署是否相符,规定的内容与国家重大改革方向和政策是否相符;三是可行性标准,主要考察法规的贯彻执行情况,审查其是否具有可操作性,规定的措施是否有效及可行,程序是否便民、正当,设立的法律责任是否与违法行为的事实、性质、情况和社会危害程度相当,法规是否已过适用时效,实际任务是否完成;四是协调性标准,对于同一位阶的地方性法规,要审查它们之间是否存在矛盾和不一致的地方,相关规定是否与该地区的其他地方法律法规相一致,法律法规所要求的配套制度是否健全、完整;五是技术性标准,对地方性法规的立法技术进行审查,看其是否符合立法技术规范。

必威体育app手机版 三要建立定期循环清理机制。新的地方性法规出台或者上位法修改后,要及时启动对相关地方性法规的清理,协调好上下左右的关系,纵向上,不得与上位法相抵触,横向上,也不能与同位法相矛盾。既要有对某种内容或某种形式的地方性法规进行的专项清理,也要有对某个地方性法规进行的单项清理及对所有地方性法规进行的全面清理。经济社会发展是一个动态过程,要与之相适应,就应该使立法评估与立法清理体系化、规模化,按照一定的期限定期进行循环清理,使立法清理有序进行。

四要推行阳光清理与开门清理。扩大社会和公民参与清理工作的渠道,加强公众参与意识,采取定向征求意见、召开座谈会论证会等形式,梳理“问题条款”,发挥法律研究机构、专业人员的智力支持作用,助力解决法规清理中的重点难点问题。汇集民智,激发公民、组织参与清理的积极性,确保清理活动在充分听取和采纳公民、法人和其他组织意见和建议的基础上进行。

必威体育app手机版 五要落实相关责任。在出现需要清理地方性法规的情形后,清理主体应当在较短的时间内启动清理机制,及时消除地方性法规存在的与上位法相抵触或者与其他地方性法规不一致的问题。清理主体在规定期限内未对地方性法规规章进行清理,或者清理内容存在疏漏或缺失错误的,应当承担相应责任。

六要切实与立法规划、计划相衔接。法规清理最终要形成书面报告,对清理法规提出具体立、改、废建议,为编制立法规划和年度立法计划提供有效参考。(田成有)

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